Werden gemeindliche Vorkaufsrechte künftig vermehrt ausgeübt?

„Die Wohnungsfrage ist die soziale Frage unserer Zeit“, betonte der ehemalige Bundesinnenminister Horst Seehofer. Zur Bewältigung bestehender Wohnungsnot rückten gemeindliche Vorkaufsrechte näher in den Fokus, denn deren Ausübung soll vermehrt als Instrument der Bekämpfung von Wohnraum- und Bodenknappheit dienen.

Ziel: Strategische Bodenpolitik der Kommunen

Ausweitungen und Erleichterungen für gemeindliche Vorkaufsrechte sollen eine gezielte strategische Bodenpolitik der Kommunen für den Wohnungsbau unterstützen. In der Vergangenheit haben Kommunen bereits vermehrt Vorkaufsrechte ausgeübt.

In Hamburg bspw. wurden im Jahr 2020 insgesamt 110 Vorkaufsrechte ausgeübt, was einem Zuwachs von 35 % entspricht. Ob und inwieweit gemeindliche Vorkaufsrechte nach den §§ 24 ff. BauGB ein wirksames Instrument zur Baulandmobilisierung und Wohnraumschaffung darstellen, hat Frau Rechtsanwältin Carlotta Zimmermann mit Blick auf die zuletzt durch das Baulandmobilisierungsgesetz eingeführten Änderungen und Erweiterungen in einem Beitrag im Deutschen Verwaltungsblatt (DVBl 2023, 443) kritisch untersucht.

Kritische Bewertung der Neuregelungen

Im Ergebnis ist zu vermuten, dass die gesetzlichen Erweiterungen der Vorkaufsrechtstatbestände voraussichtlich zu erheblichen Unsicherheiten und Anwendungsschwierigkeiten führen dürften. Inwieweit hiermit tatsächlich ein Mehrwert für die Mobilisierung von Wohnbauland geschaffen worden ist, ist jedenfalls fraglich.

Dem gesamten Beitrag unserer Rechtsanwältin Carlotta Zimmermann finden Sie im Deutschen Verwaltungsblatt, Heft 8, 2023, S. 443 ff.

Mehr zu unseren Leistungen im öffentlichen Baurecht – hier klicken. 

Ausgangspunkt: Vorkaufsrecht in Milieuschutzgebieten

Der Entscheidung des Bundesverwaltungsgericht lag die Ausübung eines gemeindlichen Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 BauGB für ein Wohngrundstück im Geltungsbereich einer sozialen Erhaltungsverordnung gem. § 172 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 BauGB zugrunde.

Die Vorinstanzen nahmen noch an, dass eine Vorkaufsrechts-ausübung durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt sei. Überwiegende Vorteile der Allgemeinheit lägen bereits dann vor, wenn erhaltungswidrige Entwicklungen zu befürchten sind, die der Käufer voraussichtlich beabsichtigt.

Einen Ausschluss der Vorkaufsrechtsausübung nach § 26 Nr. 4 Alt. 2 BauGB sahen die Vorinstanzen nicht, da die künftig zu erwartende Nutzung des Grundstücks durch den Käufer den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme (hier der Erhaltungssatzung) entgegenstünde.

Eine derart umfassende und weitgehende Rechtfertigungsmöglichkeit einer Vorkaufsrechtsausübung und enges Verständnis der Ausschlussgründe stand im Einklang mit der eher großzügigen Vorkaufsrechtspraxis in Berlin, aber wohl auch in anderen Städten und Gemeinden.

BVerwG: Keine Vorkaufsrechtsausübung wegen zukünftiger Absichten

Dem trat das Bundesverwaltungsgericht jedoch in vorbenannter Entscheidung entgegen und schob der exzessiven Ausübungspraxis von gemeindlichen Vorkaufsrechten einen Riegel vor.

Nach dem Bundesverwaltungsgericht sind für den Ausschlussgrund gem. § 26 Nr. 4 BauGB die tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der Behördenentscheidung über die Vorkaufsrechtsausübung maßgeblich. Mögliche künftige Entwicklungen sind nicht relevant. Dies ergibt sich bereits aus dem klaren Wortlaut (Präsens). Eine zukunftsgerichtete Betrachtung kann weder aus dem Sinn und Zweck der dem Vorkaufsrecht zugrundeliegenden Erhaltungssatzung, noch aus einem systematischen Zusammenhang abgeleitet werden.

Die Entscheidung bringt zudem – zumindest für erhaltungsrechtliche Vorkaufsrechtsfälle – etwas Licht ins Dunkel der Auslegung und des Verständnisses des Ausschlusstatbestands § 26 Nr. 4 BauGB. Obwohl der Wortlaut des § 26 Nr. 4 BauGB („oder“) grundsätzlich auf ein (uneingeschränktes) Alternativverhältnis der Tatbestandsvarianten schließen lässt, ist die Norm nach dem Bundesverwaltungsgericht differenzierter zu verstehen. Denn § 26 Nr. 4 BauGB fasst Ausschlussgründe zusammen, die aber weiterhin nach Zielrichtung und Bezugspunkt unterscheidbar sind.

Insbesondere von kommunaler Seite wurde die Entscheidung stark kritisiert. Ein entsprechende Gesetzesentwurf zur Wiederherstellung des Vorkaufsrechts in Milieuschutzgebieten ist bereits auf den Weg gebracht (BT-Drucks. 20/679). Ob und in welchem Umfang der Gesetzgeber hier tätig wird, bleibt abzuwarten.

Rechtsanwalt Dr. Henrik Kirchhoff und Rechtsanwältin Carlotta Zimmermann (geb. Vohl) besprechen die Entscheidung im aktuellen Beitrag der IBR 2022, 2669.

Mehr zu rechtlichen Fragen im öffentlichen Baurecht – hier klicken. 

Der Bundestag hat vor Kurzem das Baulandmobilisierungsgesetz verabschiedet. Es soll vor allem zur Schaffung von mehr (bezahlbarem) Wohnungsbau beitragen und die Befugnisse und Einflussmöglichkeiten der Kommunen stärken.

Gestern informierten Dr. Henrik Kirchhoff und Carlotta Zimmermann (geb. Vohl) in einem Online-Seminar des BFW Landesverband Nord über die baurechtlichen Neuerungen durch das Baulandmobilisierungsgesetz.

Schwerpunkte des Seminars

Hierbei standen die Auswirkungen auf die Wohnbaupraxis insbesondere durch

• die Stärkung kommunaler Vorkaufsrechte,
• die Erweiterung von Befreiungsmöglichkeiten von bauplanungsrechtlichen Festsetzungen sowie
• das geplante Umwandlungsverbot von Miet- in Eigentumswohnungen in Gebieten mit angespanntem Wohnungsmarkt im Fokus.

Das Gesetz soll den Wohnungsbau beschleunigen und Kommunen mehr Handlungsspielraum geben, um Bauland zu aktivieren und Wohnraumsicherung zu fördern.
Es stärkt die kommunale Steuerung von Bauprojekten und soll die Schaffung von bezahlbarem Wohnraum erleichtern.

Dank an den BFW Landesverband Nord

Wir bedanken uns herzlich für die Unterstützung durch den BFW Landesverband Nord und den spannenden Austausch mit den Teilnehmern.

(VGH München, Beschl. v. 20. Januar 2021 – Az.: 12 N 20.1706)

Eine weitere spannende Entscheidung zum Thema Zweckentfremdung von Wohnraum. KFR – Kanzlei für Real Estate erläutert die Kernaussagen des Verwaltungsgerichtshofs München (VGH) und deren Bedeutung für Eigentümer und Kommunen.

Hintergrund der Entscheidung

Die Entscheidung des VGH München zeigt deutlich, dass das Zweckentfremdungsrecht den Gemeinden keine Einflussnahme auf den Wohnungsmarkt, insbesondere die Miet- und Immobilienpreisentwicklung bietet. Sinn und Zweck eines Zweckentfremdungsverbotes ist allein die Erhaltung des Gesamtwohnraumangebots. Das Zweckentfremdungsverbot erschöpft sich im Bestandsschutz von Wohnraum und zielt auf eine ausreichende Wohnraumversorgung der Bevölkerung ab.

Grenzen des Zweckentfremdungsrechts

Unter Verweis auf Entscheidungen des BVerfG und BVerwG stellt der VGH unmissverständlich fest, dass Regelungen, die diese Ziele übersteigen, einen unzulässigen Eingriff in die Verfügungsbefugnis und Privatautonomie des Eigentümers darstellen und von der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckt sind.

Ersatzwohnraum: Keine Anforderungen an Art oder Miethöhe

Bei dem für eine Zweckentfremdungsgenehmigung anzubietenden Ersatzwohnraum kann es daher weder auf die Art, sprich Miet- oder Eigentumswohnraum, noch auf die jeweilige Miethöhe oder gar auf den konkreten Ort im Gemeindegebiet ankommen.

Die gesamte Entscheidungsbesprechung von Dr. Henrik Kirchhoff und Carlotta Zimmermann (geb. Vohl) finden Sie in der aktuellen Ausgabe IMR 2021, 126.

Das OVG Lüneburg hat im Rahmen eines einstweiligen Rechtschutzverfahrens gegen einen Bebauungsplan in Bezug auf den in diesem Zusammenhang geschlossenen und im gerichtlichen Verfahren inzident überprüften Städtebaulichen Vertrag festgestellt, dass die vereinbarte Übernahme von auf 20 Jahre kapitalisierte Pflegekosten für allgemeine öffentliche Grünflächen einschließlich integrierter Kinderspielflächen, eines Jugendplatzes und öffentlicher Straßenraumbegrünung sowie Ausgleichsflächen voraussichtlich unwirksam ist.

Hintergrund: Städtebaulicher Vertrag und Folgekostenregelung

Es fehlte im vorliegenden Fall nach Feststellung des Gerichts in diesem Punkt an der erforderlichen Kausalität zwischen Vorhaben und Maßnahme. Die entsprechende Regelung des Folgenkostenvertrags war unwirksam.

Anforderungen an die Kausalität

Neben allgemeinen Ausführungen zum Erfordernis der Kausalität stellte der Senat ausdrücklich dar, dass „mit Blick auf die Kosten der laufenden Unterhaltung öffentlicher Einrichtungen gilt […]: Je weiter der Unterhaltungszeitraum in die Zukunft ausgedehnt wird, desto schwerer fällt es, einen […] relevanten Kausalzusammenhang zu konstruieren.“

Zulässigkeit kurzfristiger Kostenübernahmen offen

Zwar ließ der Senat dahingestellt, ob es zulässig ist, in der Anfangsphase, in der einer Gemeinde für ein Baugebiet bereits vor dessen Ausnutzung die vollen Unterhaltskosten entstehen, diese (zumindest) teilweise vertraglich dem Vorhabenträger aufzuerlegen. Ein Zeithorizont von 20 Jahren sei aber in jeden Fall deutlich zu lang bemessen.

Pflege öffentlicher Grünflächen als städtebauliche Maßnahme?

Offengelassen wurde zudem, ob die langfristige Pflege öffentlicher Grünflächen grundsätzlich noch als „städtebauliche Maßnahme“ i.S.d. § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und Nr. 3 BauGB angesehen werden kann. Die Abwälzung der Unterhaltungskosten öffentlicher Einrichtungen liefe darauf hinaus, dass die Gemeinde dauerhaft ein (neues) Baugebiet mit denselben fiskalischen Vorteilen, aber ohne die finanziellen Lasten ihrer „Altbaugebiete“ erhielt.

Folgen für Bebauungspläne und Verträge

Die Unwirksamkeit des Folgekostenvertrags in diesem Punkt begründete vorliegend auch einen beachtlichen Abwägungsmangel des verfahrensgegenständlichen Bebauungsplans, sodass dieser letztlich vorläufig außer Vollzug gesetzt wurde.

Unser Fazit

Die Entscheidung zeigt erneut, dass an das Erfordernis der Kausalität strenge Anforderungen zu stellen sind und hierin ein erhebliches Risiko für die Wirksamkeit von Folgekostenverträgen und nicht zuletzt auch für die Wirksamkeit des entsprechenden Bebauungsplan liegt.

Sie haben Fragen zum Öffentlichen Recht und Baurecht?

Die fehlerfreie und wirksame Aufstellung von Bebauungsplänen stellt für die plangebenden Kommunen oftmals eine große Herausforderung dar. Nicht zuletzt aufgrund der Vielzahl an Regelungsgegenständen der Bauleitplanung, der Schnelligkeit und Komplexität städtebaulicher Entwicklungen und der hohen gesetzlichen Regelungsdichte leiden Bebauungspläne vielfach an materiellen und/oder formellen Fehlern, die auch deren Unwirksamkeit insgesamt zur Folge haben können.

KFR – Kanzlei für Real Estate erläutert die aktuelle Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Hamburg (OVG) und deren Bedeutung für die Bauleitplanung.

Hintergrund der Entscheidung

Dies wird auch in der aktuellen Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Hamburg (Urteil vom 10. Dezember 2019, Az. 2 E 24/18) deutlich. Das OVG erklärte hier die Rechtsverordnung über einen Bebauungsplan für unwirksam, dessen Festsetzungen die in § 17 Abs. 1 BauNVO festgelegten Obergrenzen überschritten haben.

Nach den Feststellungen des OVG sind die Obergrenzen für dir Bestimmung des Maßes der baulichen Nutzung für die Bauleitplanung der Gemeinden strikt bindend. Eine Überschreitung ist nur in eng begrenzten Ausnahmefällen bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 BauNVO zulässig.

Der Fall: Bebauungsplan mit überhöhten Festsetzungen

Ein solcher Ausnahmefall lag nach den Feststellungen des OVG im zu entscheidenden Fall nicht vor, sodass die Überschreitung der Obergrenzen für Grundflächenzahl und Geschossflächenzahl nicht gerechtfertigt und unzulässig war.

Der Antragsteller wandte sich hier mit dem Normenkontrollantrag gegen einen Bebauungsplan, der u. a. einen Bereich, in dem auch sein Grundstück belegen war, als Mischgebiet festsetzte.

Es war

• eine GRZ von 1,0,
• eine Geschossfläche von höchstens 3.900 qm
• sowie eine maximale Gebäudehöhe von 42,5 m

festgesetzt. Der Antragsteller hielt den Bebauungsplan für abwägungsfehlerhaft, da dieser zu unzumutbaren Beeinträchtigungen führe. Er beantragte daher, die Rechtsverordnung über den Bebauungsplan für unwirksam zu erklären. Mit Erfolg.

Strikte Bindung an § 17 Abs. 1 BauNVO

Die strikte Bindung der Plangeber an die in § 17 Abs. 1 BauNVO festgelegten Obergrenzen und die restriktive Handhabung der Ausnahmevorschrift des § 17 Abs. 2 Satz 1 BauNVO war bereits Gegenstand einer Reihe von vorangegangenen obergerichtlichen Entscheidungen und wurde nunmehr vom OVG Hamburg erneut ausdrücklich bestätigt.

Überschreitungen der festgelegten Obergrenzen sind nur in besonderen, eng begrenzten Ausnahmefällen zulässig und bedürfen einer, den Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 BauNVO entsprechenden, Rechtfertigung. Nach dieser Vorschrift können die Obergrenzen aus städtebaulichen Gründen überschritten werden, wenn

• die Überschreitung durch Umstände ausgeglichen ist oder durch Maßnahmen ausgeglichen wird,
• durch die sichergestellt ist, dass die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse nicht beeinträchtigt werden und
• nachteilige Auswirkungen auf die Umwelt vermieden werden.

Andere Gründe können etwaige Überschreitungen nicht rechtfertigen.

Folgen für die Bauleitplanung

Ein Verstoß gegen die zwingend einzuhaltenden Obergrenzen zum Maß der baulichen Nutzung führt grundsätzlich zur Rechtswidrigkeit der diese Grenzen überschreitenden Festsetzungen und kann – wie im Fall, den das OVG Hamburg zu entscheiden hatte – im Einzelfall auch die Unwirksamkeit des gesamten Bebauungsplans zur Folge haben.

Die plangebenden Kommunen haben demnach die festgelegten Grenzen des § 17 Abs. 1 BauNVO strikt einzuhalten oder das Vorliegen eines Ausnahmefalles gem. § 17 Abs. 2 Satz 1 BauNVO sorgfältig zu prüfen und zu begründen, um eine fehlerfreie und rechtswirksame Bauleitplanung sicherzustellen.

Die Entscheidung des OVG Hamburg wird näher in einem Beitrag von Dr. Henrik Kirchhoff und Carlotta Zimmermann (geb. Vohl) in der aktuellen Ausgabe NVwZ 2020, 639 besprochen.